"Hace ya algún tiempo, las autoridades gubernamentales entregaron –para discusión– una propuesta sobre la forma y el alcance de las consultas a los pueblos y comunidades indígenas. El documento gubernamental (designado como “la consulta sobre la consulta”) es una proposición para una “nueva normativa de consulta y participación indígena de conformidad a los arts. 6 y 7 del Convenio No.169 de la OIT”.
Según lo dispuesto en el art.6 del “Convenio No.169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1989)” (en adelante, C.169), las autoridades gubernamentales están obligadas a consultar a los pueblos o comunidades indígenas cada vez que prevean medidas (legislativas o administrativas) que puedan afectarlos directamente.
1. Algunas precisiones preliminares.
La “participación ciudadana” (ligada al desarrollo y el medio ambiente y que implica, necesariamente, información y consulta), en el derecho internacional de los derechos humanos y en el derecho internacional medioambiental, ha tenido una evolución muy importante. En efecto, “la participación” está formulada (en términos generales) en la “Declaración de Estocolmo sobre el medio humano” (Estocolmo, 1972), la “Carta mundial de la naturaleza” (1982) y en el “Informe ‘Nuestro futuro común’” (1987). Aunque, para los pueblos indígenas los instrumentos que establecen –como derechos– la consulta, la participación y la información son el C.169 y la “Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007)”, (en adelante, DDPI), es preciso mencionar que, la participación (en algunos casos, asociada a información y consulta), también figura en las declaraciones finales y/o los programas de acción de las siguientes conferencias internacionales: a) “Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo”, (CNUMAD, Río de Janeiro, 1992); b) “Conferencia mundial de derechos humanos”, (Viena, 1993); c) “Conferencia internacional sobre población y desarrollo”, (El Cairo, 1994); d) “Cumbre mundial sobre desarrollo social”, (Copenhague, 1995); f) “Cuarta conferencia sobre la mujer”, (Beijín, 1995); e) “Conferencia de las Naciones Unidas sobre los asentamientos humanos”, (Estambul, 1996); g) “Cumbre mundial sobre la alimentación”, (Roma, 1996); h) “Conferencia mundial contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia”, (Durban, 2001), e, i) “Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible”, (Johannesburgo, 2002).
Se debe destacar que en todas las conferencias mencionadas Chile participó en todos los debates (incluidas las conferencias preparatorias) y no hay registro oficial de alguna declaración de reserva con respecto a algún párrafo de las declaraciones finales o de los programas de acción.
También se debe considerar que: a) el C.169 (internacionalmente en vigor desde 1991) ha tenido una práctica, en particular con respecto al art.6, es decir, existen debates, informes, recomendaciones y resoluciones de los órganos propios de la OIT y de los mecanismos de control de tratados internacionales de derechos humanos (de carácter mundial o regional), y, b) las “conferencias de las Partes” (COP) de algunos tratados del derecho internacional medioambiental han elaborado “directrices” o “guías” para la implementación de algunos artículos donde –directa o indirectamente– se abordan los derechos a la participación, la consulta y la información.
2. Los textos insoslayables.
Para el análisis de la propuesta gubernamental en comento –sin olvidar las declaraciones y programas de acción de las conferencias internacionales, las guías o directrices de algunos tratados y las resoluciones y documentos, particularmente, referidos a participación, información y/o consulta– tendremos en cuenta los instrumentos específicos (C.169 y DDPI) y las “Directrices Akwé:kon, voluntarias para realizar evaluaciones de las repercusiones culturales, ambientales y sociales de proyectos de desarrollo que hayan de realizarse en lugares sagrados o en tierras o aguas ocupadas o utilizadas tradicionalmente por las comunidades indígenas y locales, o que puedan afectar esos lugares (2004)” (en adelante, DAK).
Los 25 párrafos (formulados como artículos) de la propuesta gubernamental –por decir lo menos– se alejan bastante de la filosofía y la letra del C.169, no considera lo establecido en la DDPI y no integra lo recomendado en las DAK.
Es necesario precisar que el C.169 fue ratificado por el Estado chileno en 2008, está en vigor desde 2009 y, de conformidad con las disposiciones constitucionales respectivas, es ley de la nación; la DDPI fue adoptada por la Asamblea General de la ONU en 2007 con el voto favorable de Chile emitido –a nombre del Estado– por la delegación chilena (sin manifestar reservas o hacer declaración ad–hoc); y, las DAK fueron elaboradas para la implementación del art.8.j) y disposiciones conexas del “Convenio sobre la diversidad biológica (1992)” (en adelante, CDB) que fue ratificado por el Estado chileno en 1994 y publicado en el Diario Oficial el 6 de mayo de 1995. En consecuencia, los redactores de la propuesta estaban obligados a respetar y considerar lo establecido en los instrumentos mencionados.
También se debe decir que el documento gubernamental no considera lo establecido por los mecanismos de control de la OIT (Comité de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones de la OIT (en adelante, CEACR), algunos comités tripartitos (CT) y la Comisión y la Asamblea Plenaria de la Conferencia internacional del trabajo) y tampoco consideran o tienen en cuenta la jurisprudencia establecida por el Sistema interamericano de derechos humanos (SIDH), (Comisión y Corte). Los redactores del documento “olvidaron” considerar las opiniones de los órganos internacionales mencionados.
El Convenio de la OIT.
El art.6 del C.169 –sin ambigüedades– establece: “1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.
Se debe tomar nota que: a) el art.6 es una “disposición general”, es decir, se aplica –in toto– a todo el instrumento; b) la participación hace parte de la filosofía del C.169; c) para el CEACR el art.6 es la “piedra angular” del tratado; d) el art.6 condiciona las consultas cuando establece que éstas se harán “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias”.
La práctica internacional ha establecido que “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles” de afectar “directamente” a los pueblos indígenas, éstos deben ser consultados y todos los asuntos relativos a “las consultas”, “la participación”, el “acuerdo” y el “consentimiento” estipulados en el art.6 del C.169 deben implementarse teniendo en cuenta –al menos– los arts. 18 y 19 de la DDPI.
La Declaración de la ONU.
La DDPI, en los arts. 18 y 19 –sin rodeos– dice: “Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones” (art.18). “Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado” (art.19).
De conformidad con los arts. citados, se debe tomar nota que: a) los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a “participar en la adopción de decisiones”; b) los Estados “celebrarán consultas y cooperarán de buena fe” con los pueblos y comunidades indígenas; c) las consultas deben hacerse “antes” de la adopción de medidas susceptibles de afectar pueblos o comunidades indígenas; y, el objetivo de las consultas es “obtener [el] consentimiento libre, previo e informado” de los pueblos o comunidades indígenas.
Las Directrices del CDB.
Las DAK tienen como objetivo “[…] proporcionar asesoramiento general acerca de la incorporación de las consideraciones culturales, ambientales, incluso relacionadas con la diversidad biológica y sociales de las comunidades indígenas y locales en procedimientos nuevos o vigentes de evaluación de impactos […]”.
En el párrafo 3 de las DAK se lee que “[…] la finalidad de estas directrices es la de proporcionar un marco de colaboración dentro del cual los gobiernos, las comunidades indígenas y locales, los encargados de la adopción de decisiones y los administradores de [proyectos de] desarrollo puedan: a) prestar apoyo a la participación e intervención plenas y efectivas de las comunidades indígenas y locales en la clasificación determinación del ámbito y ejercicios de planificación del desarrollo; b) tener debidamente en cuenta las inquietudes culturales, ambientales y sociales y los intereses de las comunidades indígenas y locales, especialmente las mujeres quienes frecuentemente sufren una parte desproporcionadamente grande de los impactos negativos de los [proyectos de] desarrollo; c) tener en cuenta los conocimientos tradicionales de las comunidades indígenas y locales como parte de los procesos de evaluación de impactos prestándose la debida atención a la propiedad y a la necesidad de proteger y salvaguardar los conocimientos tradicionales; d) promover el uso de tecnologías apropiadas; e) determinar y aplicar medidas adecuadas para impedir o mitigar cualesquiera impactos negativos de [proyectos de] desarrollo propuestos; f) tomar en consideración las relaciones mutuas entre los elementos culturales, ambientales y sociales”.
Para su comprensión e implementación, las DAK, en el párrafo 6 –con mucha claridad– definen los siguientes términos y expresiones:
“Evaluación del impacto cultural: es un proceso para evaluar los probables impactos de un proyecto o desarrollo propuestos acerca del modo de vida de un grupo particular o comunidad, con la plena intervención de ese grupo o comunidad y posiblemente emprendido por ese grupo o comunidad; en una evaluación del impacto cultural se analizarán en general los impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un [proyecto de] desarrollo propuesto, que pudiera afectar, por ejemplo, a los valores, creencias, leyes consuetudinarias, idiomas, costumbres, economía, relaciones con el entorno local y especies particulares, organización social y tradiciones de la comunidad afectada;
Evaluación del impacto en el patrimonio cultural: es un proceso para evaluar los probables impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un [proyecto de] desarrollo propuesto en las manifestaciones materiales del patrimonio cultural de la comunidad, incluidos los lugares, edificios, y restos de valor o importancia arqueológicos, arquitectónicos, históricos, religiosos, espirituales, culturales, ecológicos o estéticos;
Ley consuetudinaria: ley constituida por costumbres que son aceptadas a título de requisitos legales o normas obligatorias de conducta; prácticas y creencias que son vitales y forman una parte intrínseca de un sistema social y económico, por lo que son tratadas como si en realidad fueran leyes;
Evaluación del impacto ambiental: es un proceso para evaluar los probables impactos en el medio ambiente, y para proponer medidas adecuadas de mitigación de un [proyecto de] desarrollo propuesto, teniéndose en cuenta los impactos entre sí relacionados, tanto beneficiosos como adversos, de índole socioeconómica, cultural y para la salud humana;
Lugar sagrado: puede referirse a un lugar, objeto, edifico, zona o característica natural o área considerada por los gobiernos nacionales o por las comunidades indígenas como de particular importancia, de conformidad con las costumbres de una comunidad indígena o local por razón de su significado religioso o espiritual;
Evaluación del impacto social: es un proceso para evaluar los probables impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un [proyecto de] desarrollo propuesto que puedan afectar a los derechos, que tengan una dimensión económica, social, cultural, cívica y política, así como afectar al bienestar, vitalidad y viabilidad de una comunidad afectada [es decir, lo] que es la calidad de vida de una comunidad medida en términos de varios indicadores socioeconómicos, tales como distribución de los ingresos, integridad física y social y protección de las personas y comunidades, niveles y oportunidades de empleo, salud y bienestar, educación y disponibilidad y calidad de la vivienda y alojamiento, infraestructura, servicios;
Evaluación ambiental estratégica: es un proceso para evaluar los probables impactos de políticas, planes o programas propuestos para asegurar que se incluyen plenamente y se analizan en una etapa temprana de la adopción de decisiones, junto con las consideraciones económicas, sociales y culturales; [y,]
Conocimientos tradicionales: se refieren a los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañan estilo de vida tradicionales pertinentes a la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica”.
Las DAK –para la evaluación de los impactos– proponen las siguientes fases: a) etapa preparatoria, b) etapa principal, c) etapa de notificación y de adopción de decisiones, y, d) etapa de vigilancia y auditoría. Para las evaluaciones, como parte de las etapas mencionadas, en el párrafo 8, las DAK formulan el siguiente itinerario:
“Notificación y consulta pública acerca del [proyecto de] desarrollo propuesto a cargo del que lo propone;
Identificación de las comunidades indígenas y locales y de los interesados directos pertinentes que probablemente estarán afectados por el [proyecto de] desarrollo propuesto;
Establecimiento de mecanismos eficaces para la participación en los procesos de evaluación de las comunidades indígenas y locales incluidas las mujeres, la juventud, los ancianos y otros grupos vulnerables;
Establecimiento de un proceso convenido para anotar los puntos de vista y las inquietudes de los miembros de las comunidades indígenas y locales cuyos intereses estarán probablemente afectados por el [proyecto de] desarrollo propuesto;
Establecimiento de un proceso en virtud del cual las comunidades indígenas y locales pueden tener la opción de aceptar o rechazar un [proyecto de] desarrollo propuesto que pueda tener impactos en su comunidad;
Identificación y suministro de suficientes recursos humanos, financieros, técnicos y jurídicos para la participación efectiva de las comunidades indígenas y locales en todas las fases de los procedimientos de evaluación de impacto;
Establecimiento de un plan de gestión o vigilancia ambiental (EMP), incluidos los planes de contingencia relativos a posibles impactos adversos culturales, ambientales y sociales como resultado de un [proyecto de] desarrollo propuesto;
Identificación de los actores responsables para fines de responsabilidad jurídica, reparación, seguros e indemnización;
Conclusión, según corresponda, de acuerdos, o planes de acción, en términos mutuamente convenidos entre el que propone el [proyecto de] desarrollo y las comunidades indígenas y locales afectadas, para la aplicación de medidas conducentes a impedir o a mitigar cualesquiera impactos negativos del [proyecto de] desarrollo propuesto; [y,]
Establecimiento de un proceso de revisión y apelación.
Las DAK constituyen un marco internacional consensuado para la evaluación de todos los impactos de un proyecto de desarrollo. Como se puede constatar en las citas anteriores, las DAK entregan definiciones y precisiones y establecen un itinerario para la evaluación de proyectos de desarrollo donde se destacan la información, la consulta, los requisitos para una evaluación y proponen mecanismos (con etapas y pasos) donde –como pivote central– figura la consulta.
Se debe tomar nota que las DAK, en el párrafo 8 literal e), dicen que “los pueblos o comunidades consultados pueden tener la opción de aceptar o rechazar un [proyecto de] desarrollo propuesto que pueda tener impactos en su comunidad” y, en el literal f), establecen que el Estado debe proporcionar (suministrar) recursos (“humanos, financieros, técnicos y jurídicos”) para asegurar “la participación efectiva de las comunidades indígenas y locales en todas las fases de los procedimientos de evaluación de impacto”.
Indudablemente, los literales g) y j) de las DAK están, intrínsecamente, relacionados porque proponen el “establecimiento de un plan de gestión o vigilancia ambiental” (g)) y el “establecimiento de un proceso de revisión y apelación” (j)).
También es importante destacar que las DAK, en el literal h), proponen la identificación clara de los responsables (los proponentes y las autoridades u organismos que autorizan la ejecución del proyecto) para –si fuera necesario– establecer la “responsabilidad jurídica” con el objetivo de fijar la “reparación”, activar los “seguros” y cuantificar la “indemnización”.
Las DAK fueron elaboradas para la evaluación de todos los impactos de un proyecto de desarrollo, pero, las etapas, los pasos y los mecanismos propuestos son válidos o pueden aplicarse a consultas sobre otros temas o tópicos.
Los redactores de la propuesta, por desconocimiento u “olvido”, no consideraron ninguno de los aspectos de las DAK que –repitámoslo– entregan elementos indispensables para implementar disposiciones de dos tratados ratificados por Chile (CDB y C.169).
3) Algunos asuntos aviesos de la propuesta gubernamental.
Teniendo en cuenta la filosofía del C.169, la letra del art.6, la práctica y la jurisprudencia internacionales, lo dispuesto en la DDPI y lo propuesto en las DAK, la propuesta gubernamental –en una lectura rápida– tiene los siguientes asuntos aviesos:
No es claro por qué el marco referencial de la propuesta incluye –conjuntamente– los arts. 6 y 7 del C.169, pues es solamente el art.6 el que se refiere a la “consulta” y la “participación”, el art.7 habla del derecho al desarrollo. Los arts. 6 y 7 son disposiciones generales, en consecuencia, las dos se aplican a todo el Convenio.
La propuesta no hace la diferenciación entre las consultas teniendo en cuenta el impacto y las implicaciones que el asunto consultado tenga para la vida y el futuro de los pueblos o comunidades indígenas, porque una cosa es consultar a propósito de la construcción de un puente (que puede afectar o favorecer a una comunidad) y otra –muy distinta– es consultar sobre la política nacional de lenguas indígenas (que afecta o concierne a todos los pueblos indígenas del país).
Para la propuesta gubernamental la “consulta” y la “participación” no son lo que internacionalmente está estipulado y definido, sino lo “que este reglamento establece”. (arts. 3 y 4).
Según el primer párrafo del art.5, los “proyectos de inversión” –que se supone, incluyen los llamados “proyectos de desarrollo”– serán evaluados según el “Sistema de evaluación de impacto ambiental” y, más allá de las “fallas” que tiene y las críticas y reparos que el mencionado sistema recibe, la propuesta gubernamental no considera los impactos económicos, sociales y culturales que el “proyecto de inversión” pudiera conllevar.
El segundo párrafo (no numerado) del art.5 –con cristalina transparencia– permite presentar un proyecto de inversión en dos partes, es decir, una primera, mostrando o argumentando los aspectos del proyecto que no comportan un impacto medioambiental alto (con sus respectivas medidas de mitigación) y, posteriormente, presentar la segunda parte, que tiene impactos medioambientales (grandes, graves o peligrosos para el o los ecosistemas) porque “la adopción de nuevas medidas administrativas” para la ejecución del proyecto “no requerirán ser sometidas a consulta”.
El art.7, excluye, en tanto “responsable del proceso de consulta y participación” a los pueblos indígenas; este es un “detalle” que –en alguna medida– muestra el “alma” y la intención de la propuesta.
El art.8 deja en manos de la CONADI la facultad de definir y decidir quiénes participan y quiénes son consultados. La filosofía y la letra del C.169, de la DDPI y de las DAK establecen la relación directa de los pueblos indígenas (a través de sus propias instituciones u organizaciones ad–hoc) con los órganos del Estado y son los pueblos indígenas los que definen sus propias instituciones u organizaciones. El art.8 invoca correctamente las “instituciones representativas que ellos mismos determinen”, pero es la CONADI la que “proporcionará la información necesaria a fin de lograr la adecuada identificación de estas instituciones”.
El art.9 no define: “afectación directa”, “alteración(es) significativa(s)”, “externalidades manifiestas”, y “cambios o modificaciones directas”.
El párrafo a) del art.9 se titula: “Reasentamiento de comunidades o grupos humanos indígenas”, y –muy curiosamente– entrega una definición (para nada completa) de “comunidades o grupos humanos indígenas”, sin dar ninguna indicación o precisión con respecto al “reasentamiento”. Este “olvido” puede deberse al hecho que el derecho internacional de los derechos humanos (incluidos el C.169 y la DDPI) y el derecho internacional humanitario prohíben los reasentamientos, traslados o transferencias de población y precisan, con mucha claridad –inter alia– las excepciones, las condiciones, los derechos, las reparaciones y las posibilidades y condiciones de retorno. El reasentamiento, sin condiciones manifiestas (reales, efectivas y comprobables) de excepcionalidad (catástrofe natural, accidente medioambiental con riesgo para la salud de la población y guerra), es un delito.
El párrafo b) del art.9 se titula: “Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico o perteneciente al patrimonio cultural indígena”; el párrafo es –solamente– el titulo, no define la “alteración” y los grados que ésta pudiera tener, no invoca ni considera las normas (nacionales e internacionales, en particular, los instrumentos de la UNESCO) que regulan los asuntos mencionados, además, no hace referencias a propósito de sanciones, resarcimientos o medidas de mitigación en caso de “alteración”.
Con respecto al art.10, después de la ratificación del C.169, la CONADI está inhabilitada a ser el “interlocutor único” para proporcionar la asistencia técnica, pues, los pueblos indígenas y sus organizaciones tienen el derecho decidir su asistencia técnica que puede ser internacional o nacional y, entre las nacionales, la CONADI puede ser una posibilidad, en caso que tenga las capacidades y otorgue las confianzas que los pueblos u organizaciones indígenas precisan o desean
El art.11 afirma que “el proceso de consulta indígena que regula el presente Reglamento, se inspira en los principios contemplados en el Convenio No.169”, pero los autores del documento no indican cuáles son los “principios contemplados” o los que decidieron contemplar, en todo caso, en la propuesta no se refleja la filosofía y la letra del C.169.
En el art.12, se puede suponer que la argumentación de la “buena fe” habría que encontrarla en el principio de “bona fides” –uno de los principios básicos del derecho y uno de los pilares fundamentales del derecho internacional– que, en ningún caso o circunstancia (en el marco de una consulta de buena fe) puede remitirse a “entregar información relevante”, “absolver dudas” y/o “hacerse cargo de las observaciones para acogerlas o rechazarlas”. El mismo art. dice: “Se entenderá que falta la buena fe especialmente en los siguientes casos”, lo que implica que habrían otras faltas que no se indican y “falta [de] la buena fe”, debería entenderse como “mala fe”. Los casos b) y c) “especialmente” constitutivos o donde “falta la buena fe”, dejan la puerta abierta a las autoridades para no iniciar o interrumpir el diálogo, pero ¿qué pasa si la(s) organización(es) indígena(s) considera(n) que las autoridades gubernamentales están “imponiendo condiciones” y/o ejecutando “hechos tendientes a forzar las negociaciones”?
Se debe tomar nota que, en el art.12 de la propuesta, se habla de “absolver dudas”, pero, sin entrar en detalles etimológicos del verbo “absolver”, no aclara dudas ni –mucho menos– las resuelve o satisface y, aunque falta una –indispensable– coma se agrega “hacerse cargo de las observaciones, sea para acogerlas o rechazarlas”, si esto no va en contra del espíritu y la letra del C.169, los autores de esta propuesta no leyeron o no comprendieron el mencionado Convenio.
El art.13, se refiere al “procedimiento apropiado” para que “los pueblos indígenas [consultados] tengan la posibilidad de influir”; es probable que aquí esté el objetivo de la propuesta: los pueblos indígenas, en una consulta, solamente, tienen “la posibilidad de influir”. Para los pueblos indígenas la consulta es un momento de diálogo (franco, abierto y de buena fe) para resguardar sus derechos ya adquiridos (en el C.169, en la DDPI o en otros instrumentos internacionales que tienen disposiciones específicas o aplicables a pueblos indígenas).
Los arts. 14, 15 y 17, en sus títulos están correctamente formulados pero no se ajustan a lo dispuesto en el C.169 y la DDPI y, además, no integran la práctica internacional.
El art.16, se refiere a las “instituciones representativas” de los pueblos indígenas. De conformidad con el C.169 y la DDPI, los pueblos indígenas deciden, definen, crean o designan sus propias instituciones representativas que –lógicamente– pueden ser tradicionales o ad–hoc.
El art.19 habla de la “oportunidad de la consulta” y precisa dos situaciones: a) las medidas (legislativas o administrativas) que se adopten en tiempos normales, y, b) aquellas que se adopten en situaciones de excepcionalidad. El mismo art. precisa que para las medidas de “tiempos normales”, las consultas se harán antes de ser enviadas al Congreso Nacional y las medidas de “tiempos excepcionales” durante el trámite legislativo. En las medidas excepcionales hay un problema serio porque la propuesta no precisa si las medidas (legislativas o administrativas) adoptadas en tiempo excepcional serán mientras dure la excepción o van a ser permanentes. Los pueblos indígenas del continente americano conocen medidas adoptadas en situaciones de excepción que se han perpetuado. Una propuesta hecha de buena fe debería indicar que toda medida excepcional estará en vigor o se aplicará mientras dure la excepción y debería tener relación directa con la excepción, por ejemplo, exagerando un poquito, por causa de terremoto ¿se puede prohibir el uso de las lenguas indígenas?, indudablemente, es exagerado pero, la imprecisión deja abierta la puerta para cualquier cosa.
El art.21, titulado “contenido de la consulta”, no se refiere a contenido; el primer párrafo tiene un problema de redacción y en el segundo, no se entiende cuando dice “estos objetivos”.
El art.23 que se refiere al “procedimiento de consulta”, es el típico texto sibilino, pues el párrafo c) titulado “etapa de diálogo” –en la curiosa concepción de los autores de la propuesta– cuasi define la consulta cuando dice: “[la] finalidad [es] alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento para que pueda dictarse la medida en cuestión acogiendo dentro de lo posible, las observaciones y propuestas de los pueblos indígenas afectados. Si finalizadas estas instancias de diálogo no se logran acuerdos completos entre las partes, el organismo público, procederá a evaluar su decisión de adoptar la medida o desistirse de ella, considerando la importancia de ésta para el interés nacional o bien común”. Ni más ni menos propone que “dentro de lo posible” la opinión “de los pueblos indígenas afectados” será considerada y además, es el Estado quien decide lo que es “interés nacional o bien común” (la experiencia dice que, en la mayoría de los casos, el “interés de la patria” y el “bien común” son designaciones que –en general– no contemplan ni consideran los derechos de los pueblos indígenas).
El art.24, se refiere a “suspensión y término del proceso de consulta”; este art. prevé la suspensión de la consulta por “actos o hechos ajenos a las partes” (¿necesita comentarios?) y se pondrá término si no se respeta el “principio de buena fe” va de suyo que se trata de la mala fe de los pueblos indígenas porque, tal cual está redactado el art., debe suponerse que, con respecto a los pueblos indígenas, los Estados “siempre actúan de buena fe”.
Los arts. 25, 26 y 27 –por lo dicho anteriormente– no ameritan comentarios.
4) A manera de conclusión.
Por lo expuesto, la conclusión es evidente porque la propuesta gubernamental –paradojalmente– no tiene “letra chica”, pues, es clarísimo que la finalidad y el objetivo es distorsionar y pervertir la filosofía del C.169, anular la letra del art.6, ignorar las disposiciones respectivas de la DDPI, de los instrumentos afines, de todas las guías, directrices, declaraciones, programas de acción, resoluciones y documentos que se refieren a información, participación y consulta.
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