Declaración del Observatorio Ciudadano sobre Consulta Indígena 2011

Declaración Pública: El Gobierno debe asumir plenamente las recomendaciones de los expertos internacionales en materia de consulta a los pueblos indígenas.

El Gobierno ha convocado a un proceso de consulta sobre “institucionalidad indígena” que se llevará a cabo entre los meses de mayo y septiembre del presente año. En dicho proceso se pretende obtener la opinión de los pueblos indígenas respecto de cinco temas que tienen una enorme gravitación para la observancia plena de sus derechos. Se consultará: 1) sobre un texto de reconocimiento constitucional, 2) sobre la creación de una agencia de desarrollo indígena que eventualmente reemplazará a la Conadi, 3) sobre la creación de un consejo de pueblos indígenas, 4) sobre un mecanismo que regule las futuras consultas a los pueblos indígenas y, 5) sobre una parte del reglamento del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que aborda fórmulas de consulta a comunidades indígenas.

Se debe valorar que el Gobierno decida consultar estas iniciativas, en lugar de instar al Congreso a su aprobación inconsulta, y que además lo haga en referencia a los deberes que el Estado ha adquirido al ratificar el Convenio 169, y teniendo en consideración las recomendaciones de la Comisión de Expertos de la OIT.

No obstante lo anterior, al emprender esta iniciativa de manera unilateral, sin consultar previamente, ni hacer participes a los pueblos indígenas del diseño, ni de los contenidos de la consulta, el Gobierno ha desatendido las recomendaciones sobre principios internacionales aplicables a estos procesos, que el Relator Especial de Naciones Unidas para Asuntos Indígenas, James Anaya, hiciera a Chile con ocasión de la consulta nacional sobre reconocimiento constitucional de 2009. Ello, porque entre los criterios mínimos y requisitos esenciales de una consulta válida a los pueblos indígenas en virtud del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, se encuentra el requisito de la existencia de un cierto nivel de aceptación mutua por las partes acerca del mismo procedimiento de consulta,[1] lo que supone la participación de los pueblos indígenas en las etapas de planificación de estos procesos.

Tampoco el Gobierno ha considerado adecuadamente el examen de las memorias detalladas del Convenio 169, en relación a la “obligación de consultar”, que realizara la Comisión de Expertos de la OIT y que están contenidas en su informe 2011, a pesar de citarlo como fundamento de su actuación ante la consulta. En dicho informe la Comisión incluyó una observación general aclaratoria sobre el concepto de “consulta”, que respecto a la forma y el contenido de sus procedimientos y mecanismos, se señala tienen que permitir la plena expresión de las opiniones de los pueblos interesados, para que estas consultas se lleven a cabo de una manera que resulte aceptable para todas las partes.[2]

El gobierno argumenta que la modalidad de la consulta ha sido sugerida en las Mesas Regionales que funcionaron el 2009, y en las Mesas para un Reencuentro Histórico de 2010. Sin embargo, las listas de participantes y las actas de esas sesiones no son de dominio público y no existen antecedentes que permitan determinar que dichas reuniones cumplieron con los requisitos del Convenio.

En cuanto a la modalidad del proceso, no resulta pertinente que el gobierno haya dispuesto poner en consulta un mecanismo que formalice y permita desarrollar apropiadamente estos procesos, cuando al mismo tiempo está consultando sobre temas de alto impacto en la situación de los pueblos indígenas, y no antes. Sobre este aspecto, el Relator Especial James Anaya ha señalado la utilidad de llevar a cabo una "consulta sobre la consulta", para definir estos mecanismos de manera previa a la adopción de cualquier medida, además como una forma de crear confianza y fomentar el diálogo.[3] En el mismo sentido se pronunció la Comisión de Expertos de la OIT en 2008, al señalar que resulta “prioritario” que los gobiernos establezcan, con participación de los pueblos indígenas, mecanismos apropiados de consulta. El uso del vocablo prioritario se refiere tanto a la importancia como a la antelación de la definición de estos mecanismos antes que cualquier otra medida.[4]

También se debe mencionar que tres de los temas en consulta –texto de reconocimiento constitucional, agencia de desarrollo indígena y consejo de pueblos indígenas– fueron tramitados por el Gobierno anterior como proyectos legislativos en el transcurso de 2009, y se encuentran actualmente en el Congreso. Al respecto, el gobierno no asume la interpretación que la propia OIT ha hecho del Convenio 169, al señalar que las consultas deben realizarse “antes” a las medidas adoptadas.[5] Asimismo, desestima la interpretación del Relator Especial James Anaya, en cuanto a que las consultas deben ser desarrolladas en las fases previas a la tramitación parlamentaria de los proyectos.[6] De igual modo, soslaya la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso del Pueblo Saramaka v. Surinam) en cuanto a que los pueblos indígenas deben ser consultados en las primeras etapas de un proyecto y no solo cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.[7]

Por las razones antes expuestas, el Observatorio Ciudadano si bien valora la intención de someter a consulta los proyectos mencionados, insta al gobierno a acoger adecuadamente las recomendaciones de los expertos internacionales en materia de consulta y a cumplir de buena fe las obligaciones contraídas por el Estado al ratificar el Convenio 169 de la OIT. En la situación actual, ello implicaría a lo menos reorganizar el proceso en curso, de modo de iniciarlo con una consulta sobre el mecanismo formal y apropiado para consultar a los pueblos indígenas sobre todas aquellas medidas legislativas y administrativas que les conciernan y crear –en cooperación con los pueblos indígenas– una comisión de alto nivel que sea responsable de planificar y llevar a cabo las consultas, así como de sistematizar sus resultados.

Temuco - Santiago, 31 de mayo de 2011

[1] Anaya, James (2009). – “Principios internacionales aplicables a la consulta en relación con la reforma constitucional en materia de derechos de los pueblos indígenas en Chile”. - A/HRC/12/34/Add.6, 2009). Disponible en: http://bit.ly/kLyaCD [fecha de consulta: 30-04-2011], párr. 25.

[2] OIT (2011).- “Informe de la comisión de expertos en aplicación de convenios y recomendaciones”. - Conferencia Internacional del Trabajo, 100ª reunión 2011. Disponible en: http://bit.ly/gbFwVD [fecha de consulta: 05-05-2011], p. 863

[3] Anaya, James (2009). – “La situación de los pueblos indígenas en Chile: seguimiento a las recomendaciones hechas por el Relator Especial anterior”. – Consejo de Derechos Humanos, 12º período de sesiones 2009. Disponible en: http://bit.ly/e92OK7 [fecha de consulta: 05-05-2011], p. 6 y 18

[4] OIT (2011).- “Informe de la comisión…”. Op.Cit: p. 863

[5] Ibid: p. 863

[6] Anaya, James (2009). – “Principios internacionales…”.Op.Cit: p. 5

[7] Citado por Anaya, James (2009). Op.Cit: p. 5