PUEBLOS INDÍGENAS: LIBRE DETERMINACIÓN Y AUTONOMÍA (Por Mario Ibarra)

M. Ibarra.

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En el derecho internacional de los derechos humanos figura, en destacada posición, el derecho de libre determinación de los pueblos que –en tanto derecho colectivo, aunque también tiene una dimensión individual– es considerado como una condición «sine qua non» para el goce y ejercicio (real y efectivo) de todos los derechos y de todas las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos. La construcción del concepto y el enunciado del principio como la formulación y el desarrollo del derecho fueron procesos lentos que estuvieron atravesados por las contradicciones ideológicas que –directamente– influenciaron los debates y determinaron el contenido.

El concepto inicial a propósito del –actual– principal derecho de los pueblos es esbozado durante las Revoluciones francesa y estadounidense y –parcialmente– desarrollado durante el período independentista de América Latina; en las ríspidas discusiones entre corrientes socialdemócratas y marxistas de fines del siglo XIX –buscando soluciones teóricas a la situación europea– el rico debate llegó al Congreso de la Internacional de Londres (1896) que discutió –apasionadamente– en torno al contenido y alcances del término alemán «selbstbestimmungsrecht»; la caída del imperio zarista y el triunfo de la Revolución de Octubre (1917) abrieron el debate sobre la implementación de los derechos y la relación entre los pueblos; en el período inter guerras mundiales la discusión continúa, pero, el Pacto de la Sociedad de las Naciones (SDN) no contiene disposiciones precisas; durante la Segunda Guerra Mundial, con las declaraciones de los líderes aliados –gradualmente– se va llenando de contenido el término «selbstbestimmungsrecht» que, cuando se integra a la Carta de la ONU (1945), será traducido –oficialmente– como «libre determinación» en español, «self determination» en inglés y «droit des peuples à disposer d’eux mêmes» en francés.

La Carta de la ONU, en su art.1.2, dice que uno de los propósitos de la organización es: «Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto del principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos». Una de las primeras lecturas que se hizo de dicha formulación dice: «Queda entendido [que: a] el principio de la igualdad de derechos y el de la libre determinación de los pueblos son dos elementos que constituyen una norma única; b) el respeto de esta norma es la base del desarrollo de las relaciones de amistad y constituye, en la práctica, una de las medidas adecuadas para fortalecer la paz universal; [c] este principio, como disposición de la Carta, debe considerarse a la luz de otras disposiciones; [d] un elemento esencial de este principio es la expresión libre y sincera de la voluntad del pueblo [… ; y,] el principio, en su conjunto, representa un concepto fundamental que puede conducir eventualmente a una fusión de nacionalidades si así es [… el] deseo libremente expresado [por los pueblos]». La Carta retoma –directamente– dicho principio en el art.55 y lo hace –indirectamente– en los arts.73 y 76.b).

El principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos es: un principio de «jus cogens», es decir, es una norma imperativa de derecho internacional general, que lo coloca en el más alto grado de la jerarquía jurídica. El derecho de libre determinación se formuló en la «Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales» (Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de la ONU) adoptada en 1960, posteriormente, figura en los dos «Pactos internaciones de derechos humanos» adoptados en 1966 y, después, será incluido en numerosos instrumentos internacionales. Durante el proceso de elaboración de los instrumentos mencionados se dijo que el derecho de libre determinación «[...] comprende los elementos siguientes: [a] el derecho de todo pueblo a darse la forma de gobierno que desee; b) a gozar libremente de su patrimonio espiritual y material; [c] a vivir libremente, según sus tradiciones más caras; [y, d] a no estar sometido, bajo forma alguna, a ninguna otra nación ni a ningún otro pueblo más poderoso».

La Declaración contenida en la Resolución 1514 (XV), en su último párrafo preambular, «proclama solemnemente la necesidad de poner fin rápida e incondicionalmente al colonialismo en todas su formas y manifestaciones» y, en su segundo párrafo dispositivo, dice: «Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de ese derecho, determinan libremente su desarrollo económico, social y cultural». Debe tomarse nota que –analizando la historia y la situación socio–económica y jurídica de los pueblos indígenas– algunos investigadores, han desarrollado los conceptos de «colonialismo interno» y «apartheid de facto» y –ante estos dos «fenómenos discriminatorios»– destacan que la Declaración dice que es necesario terminar con el «colonialismo en todas sus formas y manifestaciones» y que todos los pueblos de la tierra tienen el derecho a determinar «libremente su desarrollo económico, social y cultural».

Los dos Pactos, en su art.1 común, dicen: «1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y prevén asimismo a su desarrollo económico, social y cultural. 2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas».

A propósito del art. citado, es necesario destacar que: a) en su formulación, no deja fuera a ningún pueblo cuando dice «todos los pueblos»; b) tal cual está planteado en la segunda frase del párrafo 1, el derecho de libre determinación aparece como condición para el goce y ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; c) en el párrafo 2, figura como parte integrante del derecho de libre determinación de los pueblos «disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales» para asegurar su propia opción o modelo de desarrollo; y, en la segunda frase establece que «en ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia»; y, d) según el párrafo 3, los Estados Partes en los Pactos no tienen la posibilidad de oponerse porque al ratificar, cualquiera de los dos tratados, adquieren el compromiso y la responsabilidad que «promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas». Se debe dejar constancia que no existe ninguna disposición internacional que excluya –explícita o implícitamente– a los pueblos indígenas del derecho de libre determinación.

El derecho de libre determinación de los pueblos –como está formulado en el derecho internacional de los derechos humanos– se puede situar en un espacio que tiene dos límites: a) la creación de un Estado propio; y, b) la integración, total y absoluta, a un Estado. Entre esos límites se pueden dar, negociar o concebir múltiples formas o expresiones y éstas pueden concretarse fuera o dentro del Estado.

El derecho de libre determinación de los pueblos es un derecho: a) colectivo de virtualidad permanente, es decir, no se agota por el ejercicio inicial que de él se haya hecho para obtener la libre determinación política y se proyecta en todos los campos, incluidas –naturalmente– las cuestiones económicas, sociales y culturales; b) de los pueblos, pues, es a los pueblos y no a las naciones o a los Estados, a los que el derecho internacional moderno ha atribuido –expresamente– la titularidad; c) que reafirma y es expresión de la dignidad y de la igualdad de derechos de todos los pueblos; d) que es de carácter colectivo e individual (esto no es contradictorio pues, un derecho puede tener –simultáneamente– esas dos dimensiones); e) que –en su realización– no está sujeto a condiciones; f) que –de conformidad con el párrafo 3 del art.1 común a los dos Pactos internacionales de derechos humanos– los Estados tienen la obligación de promover; g) que la comunidad internacional (todos los Estados) tiene no sólo el deber jurídico de no oponerse y de no dificultar su ejercicio, sino también la obligación de ayudar a su logro efectivo; h) que su negación es un delito y la lucha por obtenerlo es una causa justa, pues, el Estado que somete por la fuerza a la dominación a un pueblo está cometiendo un acto ilícito expresamente calificado como tal en el derecho internacional y el pueblo sometido –en ejercicio de su derecho inmanente de legítima defensa– puede luchar para liberarse; i) que no es contradictorio con el derecho de los Estados a la defensa de la integridad territorial o la unidad, pues si la invocada «integridad territorial» o la declarada «unidad nacional» son sólo ficciones jurídicas que encubren una real dominación, los pueblos sometidos tienen derecho a luchar para terminar con la opresión; j) que no está determinado o condicionado por una cantidad de habitantes ni a superficie territorial porque –en el derecho internacional– no existe una disposición que niegue o restrinja este derecho en función de la poca población de un pueblo o de la pequeñez de un territorio; y, k) no niega la posibilidad de constituir uniones, confederaciones o federaciones, siempre que esto sea el resultado de la libre y soberana voluntad de los pueblos que las integran.

La «Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007)», en su art.3 dice: «Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural». El ejercicio del derecho de libre determinación –tal cual está formulado– para un pueblo indígena: a) implica, «prima facies», poseer, gestionar, administrar y controlar su territorio; b) le permite reafirmar su dignidad y derechos en tanto pueblo; c) responde a la reivindicación y a la lucha por recuperar o mantener, recrear, controlar, desarrollar, proyectar y transmitir a las generaciones futuras su patrimonio cultural, su territorio y sus recursos (materiales y espirituales); d) está –íntimamente– asociado, «inter alia», a los derechos al desarrollo, a la paz y a vivir en un medio ambiente sano; y, e) le permite relacionarse y/o asociarse con otros pueblos con objetivos de paz respeto y beneficio mutuo.

El derecho de libre determinación de los pueblos indígenas es un derecho que: a) está claramente formulado en la Declaración de la ONU; b) debe restituírseles porque –de conformidad con los hechos históricos– ellos eran naciones y pueblos, soberanos y libres; después –vía la colonización o el colonialismo interno– les arrebataron, conculcaron o negaron su soberanía y su libertad y les fueron ocupados y divididos sus territorios ancestrales y negadas sus culturas; se trata entonces de un derecho que, para ellos, tiene una –evidente– dimensión reparadora; c) como para todos los pueblos de la tierra, es condición, indispensable, para su existencia en tanto pueblos y para el goce y ejercicio de todos sus derechos; y, d) según la Declaración de la ONU, una de las formas que puede tomar es la autonomía; se debe subrayar que la autonomía «es una de las formas, no la única» porque del debate, de la lucha y/o de condiciones particulares pueden surgir otras formas o acuerdos que –sin vaciar la esencia del principio y sin desvirtuar el derecho– sean adecuados y convenientes para garantizarles su continuidad histórica en tanto pueblos.

El art.4 de la Declaración de la ONU dice: «Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas». También, debe considerarse que el Convenio No.169 de la OIT contiene disposiciones que, si no se crean espacios «autodeterminados», su implementación (real y efectiva) es imposible.

La autonomía no puede ser una formulación vaciada de contenido, es decir, no debe ser un reglamento, estatuto, ley o título, capítulo o artículo(s) constitucional que, tenga –solamente– el nombre de «autonomía» y que –como bases indispensables– no contemple: a) el deseo libremente expresado del pueblo; b) la filosofía (espíritu, propósito y razón) del principio que se plasmó en el art.1.2 de la Carta de la ONU; c) la esencia del derecho de libre determinación tal como está formulado en el art.1 de los Pactos internacionales de derechos humanos; y, d) el objetivo (descolonizador) con que se implementa el derecho de libre determinación en la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General de la ONU. En consecuencia, la autonomía –en tanto derecho de los pueblos indígenas– no puede estar «divorciada» del derecho de libre determinación.

La autonomía indígena, «strictu sensu», debería entenderse como el reconocimiento, formulación y ejercicio –al interior de un Estado– de una básica e importante parte de los derechos históricos de un pueblo indígena en aplicación de una expresión (dimensión o forma) del derecho de libre determinación de los pueblos. La autonomía indígena es además –entre otros aspectos– un acto (jurídico y simbólico) de ruptura con el colonialismo interno y de eliminación de la discriminación y del racismo, y, a su vez, es la creación de espacios de libertad y de justa consideración y valorización de las culturas indígenas. La autonomía se concretiza en un espacio geográfico–político propio donde un pueblo indígena tiene el control y el poder reales para decidir –sin injerencias– sobre su futuro (incluidos su modelo de desarrollo y sus relaciones) de conformidad con sus concepciones culturales, sueños y anhelos.

El reconocimiento del derecho de autonomía de los pueblos indígenas y su implementación –lógicamente– deben valorarse como pasos determinantes para: a) el reforzamiento de la democracia; b) la acentuación de la participación ciudadana –sin discriminaciones– en la vida política del país; y, c) la consolidación o fortalecimiento de la unidad nacional.

La autonomía fortalece o consolida la unidad de un país porque suma fuerzas y creatividad múltiples en una «comunidad de destinos»; esto no significa el sometimiento a un mismo destino, sino, una vivencia común en permanente comunicación e interacción que –sin discriminaciones y en la práctica– permita construir un futuro donde se respete y valorice la dignidad y los derechos de todos los pueblos y de sus culturas.

Más allá del acto constitutivo, la autonomía debe ser una entidad política dinámica en constante renovación, desarrollo, perfeccionamiento y cuestionamiento tanto de sus instituciones como de sus normas; la participación e iniciativa ciudadanas (en todos los ámbitos) son indispensables para que sea un espacio viviente y democrático, de libertad y de justicia.