James Anaya: La norma de consulta previa con los pueblos indígenas

"Los pueblos indígenas deben poder determinar sus propios destinos en pie de igualdad con los demás, participar en la toma de las decisiones que les afectan, y estar seguros en sus derechos individuales y colectivos. Todo esto implica la necesidad de mecanismos efectivos de consulta a los pueblos indígenas en los procesos de decisión que puedan afectarles en el goce de sus derechos."

Fuente: Centro de Politias Públicas

Audiencia Pública, 7 de julio 2011

Estimados miembros de la honorable Corte, entiendo que el objeto de mi peritaje versa sobre la norma de consulta previa con los pueblos indígenas dentro del ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos. En mis breves comentarios introductorios quisiera en primer lugar señalar la importancia de esta norma dentro de los países americanos y a nivel mundial. En mi trabajo como Relator Especial de las Naciones Unidos sobre los derechos de los pueblos indígenas, la mayoría de los problemas que llegan a mi atención señalan la falta de consulta adecuada a los pueblos indígenas, en particular sobre decisiones a favor del desarrollo o extracción industrial de recursos naturales en sus territorios.

El deber de los estados de consultar a los pueblos indígenas se destaca en los principales instrumentos internacionales que específicamente tratan el tema de los pueblos indígenas, es decir el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. El Consejo de Administración de la OIT ha declarado que la norma de la consulta es la piedra angular del Convenio 169.

En cuanto al contenido de la norma, tanto el Convenio 169 como la Declaración de la ONU, afirman que el objeto de la consulta con los pueblos indígenas es obtener su consentimiento o el acuerdo. En varios de sus artículos, la Declaración hace hincapié en el consentimiento libre, previo e informado.

Según esta norma, la consulta consiste en un diálogo de buena fe, libre de presiones o manipulaciones, por la cual las partes intentan y cooperan para llegar a una decisión consensuada. El deber de los estados de consultar a los pueblos indígenas en este sentido aplica cuando sus derechos de propiedad sobre sus tierras puedan ser afectados, como ha señalado esta Corte en una serie de casos anteriores. También aplica cuando otros derechos pueden ser afectados, tal como su derecho a la cultura y a la religión, por ejemplo cuando una decisión pueda afectar sitios sagrados, o el derecho de los pueblos indígenas de sentar sus propias prioridades para el desarrollo.

Dentro de la misma lógica, podemos ver que el deber de consultar se deriva en casos específicos de estos mismos derechos, y, de manera más general, del conjunto de derechos ligados a la libre determinación de los pueblos indígenas, como el derecho a la participación y el derecho a la información y la libertad de expresión.

Señores jueces de la honorable Corte, quisiera destacar que la consulta y su vinculación con el principio del consentimiento libre, previo e informado son elementos céntricos para un nuevo modelo de relaciones entre los estados y los pueblos indígenas, así como para un nuevo modelo de desarrollo. No nos cuesta mucho recordar la historia de opresión e invasiones que por siglos han vivido los pueblos indígenas del continente americano. Esta historia es una en que los pueblos indígenas han sido excluidos de las decisiones que han tomado los estados y otros actores poderosos sobre aspectos fundamentales de sus vidas, muchas veces con consecuencias desastrosas para su supervivencia física o cultural. Detrás de esta historia en todo el hemisferio y otras partes del mundo, se encuentra el afán de lucro de las riquezas en los territorios indígenas, junto con la falta de otorgarle valor a los patrones culturales que definen a los pueblos indígenas. Para los actores dominantes en los distintos países del continente y del mundo, la manera de ser de los pueblos indígenas, que se manifiesta en culturas diferenciadas, ha sido objeto de desprecio.

Desafortunadamente persiste hoy en día una vertiente del pensamiento que sigue con el imagen del indígena como salvaje, aunque tal vez no utilice esa palabra, y que, con base en esa imagen, hace justificar nuevos actos de exclusión de la participación y de las perspectivas de los pueblos indígenas.

Pero afortunadamente existe otra vertiente, una de reconocimiento, valoración e inclusión de los pueblos indígenas, una vertiente de pensamiento que presenta un reto al legado de la historia de opresión. Esta otra vertiente ha venido manifestándose en los nuevos instrumentos internacionales, como la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y en las nuevas constituciones de los Estados, como la Constitución del Ecuador. En la Declaración y estas nuevas constituciones, se plantea un nuevo relacionamiento entro los estados y los pueblos indígenas dentro del modelo plurinacional o pluricultural. Y dentro de este modelo, los pueblos indígenas deben poder determinar sus propios destinos en pie de igualdad con los demás, participar en la toma de las decisiones que les afectan, y estar seguros en sus derechos individuales y colectivos. Todo esto implica la necesidad de mecanismos efectivos de consulta a los pueblos indígenas en los procesos de decisión que puedan afectarles en el goce de sus derechos.

Señores jueces de la Honorable Corte, esta Corte ha sido un actor principal a nivel internacional en el impulso de esta vertiente moderna de promoción de los derechos de los pueblos indígenas y en la definición de las modalidades de aplicación de estos derechos dentro de los estados modernos democráticos. Yo confío en que lo seguirá siendo.