Sobre el llamado « modelo » Canadiense que le interesa a Lavin para los Pueblos Indígenas en Chile ¿de cuál de todos los modelos estamos hablando?

"La idea es que la adopción o adaptación de algún « modelo » de relación entre el Estado y los Pueblos Indígenas no sea una nueva decisión unilateral de un gobierno. Más aun, todas las experiencias positivas en el mundo han sido construidas en negociación CON los Pueblos Indígenas"... "no existe un solo modelo sino que más bien son varios modelos muy diversos entre sí al interior de un mismo país"...

El modelo canadiense de relación con los Pueblos Indígenas en Chile : pero de cuál de todos los modelos estamos hablando?

Por Gonzalo Bustamante Rivera[1]

Introducción

En las últimas semanas dos noticias aparecidas en medios de comunicación distintos han coincidido en el tema de la posibilidad de tomar el modelo canadiense de relación entre el Estado y los Pueblos Indígenas para ser usados como referente en Chile. Una de estas noticias apareció en reportajes de La Tercera donde el Ministro de MIDEPLAN Joaquín Lavin hablaba de viajar en el mes de junio a Canadá para conocer el modelo canadiense[2], especialmente la provincia de Manitoba; la otra noticia es la entrevista al periodista Mapuche Pedro Cayuqueo, el cual mencionaba la posibilidad de tomar la experiencia de la provincia de Québec para la reivindicación territorial Mapuche en el programa Tolerancia Cero.
La idea de tomar en cuenta la experiencia de Canadá no sorprende, ya que este pais ha tenido éxito en tener una imagen exterior de respeto de los derechos humanos y de éxito económico que lo posiciona como uno de los paises más desarrollados del mundo. Sin embargo, en la medida que empezamos a conocer más detalles de la relación del Estado con los Pueblos Indígenas no todo es tan positivo.
El hecho lamentable de que Chile es actualmente uno de los países del continente más atrasados en materia de los derechos indígenas, al menos puede permitir el tener la oportunidad de revisar las experiencias, positivas y negativas, de los otros paises latinoamericanos, en su mayoría desde inicios de los años 90, así como de paises como Canadá, Nueva Zelanda, Noruega, Dinamarca, Suecia para usarlas como referente para cambiar la relación Estado-Pueblos Indígenas. Sin embargo, sería mejor si este proceso de aprendizaje de otras experiencias se realizara en el marco de acuerdos, producto de rondas de negociación y de consulta con los pueblos indígenas. La idea es que la adopción o adaptación de algún « modelo » de relación entre el Estado y los Pueblos Indígenas no sea una nueva decisión unilateral de un gobierno. Más aun, todas las experiencias positivas en el mundo han sido construidas en negociación CON los Pueblos Indígenas.
Brevemente voy a presentar y analizar el llamado « modelo » de Canadá. Lo primero que hay que decir es que en realidad no existe un solo modelo sino que más bien son varios modelos muy diversos entre sí al interior de un mismo país. En especial, voy a presentar los casos más avanzados, sobre los cuales sería muy interesante aprender, como el caso de la nueva provincia de Nunavut, los casos de tratados modernos de la Convención de la Bahía James, y el Tratado con el Pueblo Nisga'a; luego los casos de la provincia de Manitoba (sólo porque es la provincia que va a visitar el ministro Lavín, fuera de eso voy a argumentar que es uno de los peores modelos del cual aprender) y el caso de la provincia de Québec (solo porque es mencionada por Pedro Cayuqueo). En mi opinión, sí es posible aprender (y mucho) de algunas experiencias de Canadá, pero hay que saber mirar dónde buscar las mejores experiencias. También creo que en Canadá podrían aprender mucho de experiencias de pueblos indígenas en Chile y de otros paises latinoamericanos.
Como información general, es necesario saber que en Canadá se reconocen a tres tipos distintos de pueblos originarios : las Primeras Naciones, el pueblo Mestizo y el Pueblo Inuit. Estos tres tipos de pueblos originarios tienen un estatus legal diferente que les dan derechos diferentes. Pero además hay que tener en cuenta que Canadá es un Estado federal e históricamente la relación entre el Estado y los pueblos indígenas (excepto el pueblo Mestizo y el pueblo Inuit) son de responsabilidad del nivel Federal, las Provincias sólo tienen la responsabilidad sobre los Inuit y los Mestizo, los cuales son considerados como ciudadanos con los mismos derechos que los no indígenas.

El modelo de la Provincia de Manitoba

Manitoba es una provincia en el centro de Canadá donde el gobierno federal ha traspasado desde los 70s algunas de sus competencias para llegar a acuerdos con comunidades indígenas para así permitir a esta provincia de impulsar proyectos económicos.
Es así como el gobierno provincial impulsó a través de la empresa pública Manitoba-Hydro la construcción de centrales hidroeléctricas, las que afectaban territorios de pueblos indígenas. En los años 70 firman los Acuerdos de Inundación del Norte (Northern Flood Agreements) entre el gobierno provincial, la empresa pública provincial Manitoba Hydro y comunidades indígenas, acuerdos que permitían la construcción de las centrales.
El problema es que para estos acuerdos, el gobierno provincial estableció procedimientos de toma de decisiones de las comunidades donde se aseguró que una comunidad se dividiera para de esa manera contar con la aprobación del proyecto. Wera & Martin (2008) concluyen que el gobierno provincial no actuó de buena fe y el resultado de estos acuerdos es que las comunidades indígenas vieron aun más restringidas sus autonomías políticas y económicas. En otras palabras, en esta provincia el gobierno provincial ha actuado precisamente en contra de los derechos de estas comunidades indígenas y en lugar de mejorar sus condiciones de vida las empeoraron, todo con el objetivo de lograr el desarrollo económico de la sociedad no indígena usando territorios indígenas.
Ahora bien, en el artículo de La Tercera se menciona un programa Estrategia Regional de Turismo del Noreste de Manitoba como uno de los programas ejemplares que el ministro va a visitar para importar algunas de sus lecciones. Al momento de redactar este artículo, la única documentación con que cuento sobre este programa viene del mismo gobierno y se lo presenta como un programa ejemplar respecto de la colaboración entre gobiernos federal, provincial y comunidades indígenas.
Sin rechazar que pueda ser un buen programa, el problema es que en una misma provincia, un mismo gobierno provincial ha llegado a acuerdos que han sido fuertemente criticados tanto por los mismos indígenas como por investigadores y que han deteriorado aún más las condiciones de vida de las comunidades indígenas, y con otras comunidades ha llegado a acuerdos que son considerados ejemplares. Esta falta de coherencia entre las políticas hacia los pueblos indígenas de esta provincia debe, en mi opinión, llevar a mirar con mucha precaución la « importación » del caso de Manitoba.
Si el gobierno quiere conocer políticas que pudieran inspirar un verdadero cambio en las políticas indígenas en Chile, entonces lo mejor sería que mire el caso de provincias que sean más coherentes e integrales, lo que no parece ser el caso de Manitoba.

El modelo de La Convención de la Bahía James, la Paz de los Bravos y el acuerdo de Sanarrutik en la Provincia de Québec
En los años 70s, la sociedad de la provincia de Québec (de origen francés) se encontraba en plena transformación tanto económica como política. En este contexto el gobierno provincial decide impulsar la integración de la región norte de la provincia (que cuenta con poca población y ésta es mayoritariamente indígena) a través de la construcción de enormes centrales hidroeléctricas.
El gobierno inicia las obras, pero es sorprendido por la reacción de las comunidades indígenas, especialmente del Pueblo Cri y del Pueblo Inuit, los que logran una medida judicial que detiene las obras ya que sus territorios estaban protegidos por ley y no habían sido consultados. Solo a partir de esta reacción el gobierno inicia las negociaciones para poder continuar la construcción de las centrales hidroeléctricas bajo una lógica de tipo « vamos a construir de todas formas las centrales, pero negociemos qué quieren ustedes a cambio », la respuesta fue « queremos autogobierno, ser tratados como nación y recibir parte de los beneficios económicos producidos por las centrales en nuestros territorios ».
Tras años de complejas negociaciones, finalmente el año 1975 se firma entre el gobierno federal de Canadá, el gobierno provincial de Québec, la empresa pública provincial Hydro-Québec, el Gran Consejo de la Nación Cri y la Asociación de los Inuit del Norte de Québec el acuerdo llamado Convención de la Bahía James. Esta Convención es vista como un nuevo tipo de tratado entre Canada y pueblos indígenas, que supera la visión paternalista y colonial de los tratados anteriores con otros pueblos.
La Convención contempla el traspaso de competencias del gobierno federal hacia el gobierno provincial en la relación con los pueblos Cri e Inuit; la creación de instituciones de gobierno (de salud, educación, servicios sociales, desarrollo económico, medio ambiente, justicia) algunas provinciales otra federales bajo administración Cri e Inuit sobre territorios claramente definidos; organización del territorio en tierras de tres tipos[3]; la renuncia a todo tipo de derecho territorial previo por los Inuit y Cri (la Convención viene a establecer nuevos derechos); la aceptación que el gobierno provincial de Québec puede finalmente construir las centrales hidroeléctricas bajo el marco de los derechos establecidos por la Convención (por lo que Cris e Inuits retiran las medidas judiciales que detenían las obras) y el establecimiento de medidas económicas de compensación y compartición de los beneficios creados por las centrales hidroeléctricas (se contemplaba un total final de 234 millones de dólares que anualmente se traspasan a las organizaciones Cri e Inuit).
Posteriormente, en los años 80 el gobierno de Québec, los Cri y los Inuit vuelven a abrir las negociaciones para ampliar los términos de la Convención en una negociación definida « de Nación a Nación » y que finalmente es adoptada en la llamada Paz de los Bravos entre el gobierno de Québec y el Consejo Cri y Acuerdo Sanarrutik entre el gobierno de Québec y la Asociación de los Inuit del Norte de Québec. La motivación para el gobierno provincial era ampliar el desarrollo económico del territorio, en tanto para Cris e Inuit la motivación fue obtener aun mayor grado de autogobierno en sus territorios. Estos acuerdos finalmente fueron firmados el año 2002.
De acuerdo a Martin & Wera (2008), la Paz de los Bravos significa : un acuerdo de 50 años de duración; « un acuerdo político y económico integral, que establece una relación de nación a nación entre Québec y la nación Cri » (p.70); el pago anual de Québec a los Cri de aproximadamente $70 millones de dólares (aproximadamente $35 mil millones de pesos, para un pueblo de unas 12.000 personas) y mantener una relación basada en los cuatro principios siguientes :
- « Respeto por los valores Cri y sus formas de vida tradicionales, así como a su preocupación por el desarrollo sustentable;
- Mayor autonomía y autodeterminación de los Cri respecto de su desarrollo económico;
- Establecimiento de una relación de confianza entre Québec y la nación Cri;
- Cooperación mutua para el seguimiento sistemático del acuerdo y la solución de las disputas a través del diálogo y la mediación en lugar de las acciones judiciales. » (p.70).
En términos de « beneficios compartidos » la Convención de la Bahía James y la Paz de los Bravos implican :
- Fondos anuales de compensación, por un periodo de 50 años, los que están destinados a cada Nación
- Creación y financiamiento de programas especiales de caza para la mantención de los modos de vida de cada pueblo
- Transferencia de la gestión de salud, educación, servicios sociales, desarrollo económico directamente a cada nación
- Creación de infraestructura que beneficie a las comunidades
- Creación de empleo para los miembros de la comunidad (pese a que en realidad se crearon pocos empleos para el caso Inuit)
- El reconocimiento de tierras de derecho exclusivo indígena
- El reconocimiento de tierras de derechos compartidos entre la sociedad canadiense y las comunidades indígenas
- El acuerdo de generar políticas de desarrollo sustentable entre los pueblos Cri, Inuit y el gobierno de Québec
A cambio, el gobierno provincial ganó mayor capacidad de impulsar el desarrollo hidroeléctrico y económico en general sobre el territorio de la Convención.
Si bien los orígenes de la Convención de la Bahía James y la Paz de los Bravos y Acuerdos de Sanarrutik posteriores son aún de tipo colonial (un gobierno que asume que puede disponer de los territorios y de las comunidades indígenas a su voluntad y que asume una actitud paternalista al pensar poder definir por sí mismo lo que mejor conviene a los indígenas), también es interesante como las negociaciones y acuerdos finales soprepasan esta lógica inicial, al punto que tanto Cris como Inuit finalmente consideran que el gobierno finalmente los ha reconocido como Naciones con las cuales se debe negociar entre iguales.
Lo aportador, para Chile, de estos acuerdos es que es reconocido como uno de los casos más avanzados, donde el gobierno ha reconocido oficialmente que las negociaciones ocurren entre naciones distintas y que el objetivo es lograr acuerdos que beneficien a todas las partes. Asimismo, estos acuerdos reconocen derechos y niveles de autonomía territorial y de autogobierno muy superiores a los reconocidos a los demás pueblos indígenas. Las negociaciones fueron complejas y conflictivas, muchas veces resueltas por los tribunales, sin embargo tanto Cris como Inuit finalmente expresan estar satisfechos de los resultados ya que explícitamente se les reconocen derechos territoriales y de autonomía, además de obtener compesaciones económicas significativas por la pérdida o alteración de sus territorios.
Lecciones posibles? Este caso demuestra que sí es compatible con los Estados modernos el reconocimiento del status de naciones de los pueblos indígenas, de la necesidad de negociar « de nación a nación » como un enfoque más adecuado para la relación con los pueblos indígenas, que los resultados finales dejan satisfechos a todas las partes, que establece derechos y obligaciones de forma clara y consensuada y que (probablemente esto le va a interesar al gobierno) este tipo de acuerdos permite la relación no conflictiva y permite ampliar el desarrollo económico. A partir de este ejemplo, Chile podría desarrollar negociaciones reconociendo el carácter de « pueblos » de los pueblos indígenas, negociar en condiciones de igualdad y respeto, estableciendo altos niveles de autonomía y autogobierno, bajo condiciones claramente establecidas y consensuadas y que permitan la coexistencia respetuosa.

El modelo del Acuerdo con el Pueblo Nisga'a

Las negociaciones para la formulación del Acuerdo Final Nisga'a (Nisga'a Final Agreement) comenzaron en 1991y buscaban redefinir la relación entre el Pueblo Nisga'a y los gobiernos federal y provincial de Columbia Británica, lo que permitiría resolver los problemas de derechos territoriales y así facilitar la explotación económica de sus recursos.
A diferencia de la Convención de la Bahía James, este acuerdo no exige a los Nisga'a el renunciar a sus derechos indígenas, a condición que estos no interpongan nuevas reivindicaciones basados en derechos indígenas en el futuro.
El acuerdo incluye el establecimiento de instituciones de gobierno administradas por los Nisga'a, lo que incluye el derecho a definir la « ciudadanía » Nisga'a, derechos a la gestión de su territorio, y sobre su lengua y cultura. También el acuerdo les reconoce derecho a establecer algunas leyes propias, las que se deben complementar con las leyes provinciales y federales. En algunos temas los Nisga'a pueden tener sus propias formas de abordaje, siempre y cuando se equiparen o superen a las que existen a nivel provincial y federal. Finalmente, se incluyen también el traspaso de fondos desde el gobierno, cuotas de pesca y caza, autonomía gubernamental sobre 2000 km cuadrados, fondos para sus programas de salud, educación, servicios sociales, etc.
Qué aportaría este « modelo » para Chile? Este acuerdo es muy parecido a la Convención de la Bahía James (a ambos se les reconoce como « tratados modernos »), excepto que de menores dimensiones territoriales y económicas, aunque una diferencia significativa es que en el caso Nisga'a no se exigió que renuncien a sus derechos territoriales, aunque se les restringió su posibilidad de invocación de estos derechos en situaciones futuras.
Entonces, este acuerdo y la Convención de la Bahía James muestran un cierto modelo en común para establecer un proceso de negociación entre el Estado y algunos pueblos indígenas (a quienes se reconoce el carácter de « naciones » o « pueblos ») para determinar con la mayor precisión posible derechos territoriales sobre un territorio claramente delimitado, estableciendo altos niveles de autonomía gubernamental indígena sobre esos territorios, sobre la base de estructuras de gobernanza occidentales, adaptadas en alguna medida a las culturas indígenas y con algunas posibilidades de introducir instituciones indígenas. Además, este modelo implica reconocer derechos territoriales exclusivos sobre partes del territorio, donde cada pueblo puede establecer el tipo de gestión de sus recursos con bastante (pero no completa) autonomía como por ejemplo, para exigir royalties a las industrias extractivas que quieran (y sean aceptadas) desarrollar sus actividades en el territorio contemplado por el acuerdo, donde estos royalties pueden ser, o no, compartidos con el gobierno.
Sería como si el gobierno en Chile negociara con uno o más pueblos indígenas, o algunas comunidades de alguno de los pueblos, para determinar derechos territoriales y de autogobierno sobre territorios tradicionales indígenas claramente delimitados, donde las comunidades tendrían derecho a gestionar y administrar de acuerdo a sus culturas, visiones, prioridades, la mayoría de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos (salud, educación, gestión de recursos naturales, servicios sociales, programas de empleo, etc.); tendrían derecho a exigir impuestos o royalties determinados a cualquier compañía externa que sea aceptada para desarrollar actividades productivas o extractivas dentro del territorio; establecería compensaciones económicas sea permanentes o bien por un periodo de tiempo determinado, sea en montos fijos o bien dependiendo de los ingresos de la producción extractiva al origen del acuerdo (como las centrales hidroeléctricas en el caso de la Convención de la Bahía James) y otras medidas específicas de acuerdo a las demandas de cada pueblo indígena y a la apertura a negociar del gobierno.

El modelo de Nunavut

El año 1999 fue creada la provincia de Nunavut (que significa « Nuestra Tierra » y que corresponde a un 20% del total del territorio de Canadá), a partir una parte del Territorio del Noroeste (una provincia tiene más competencias y nivel de autogobierno que un territorio en Canadá). Las negociaciones para lograr crear esta provincia comenzaron en los años 70. En este caso se debe entender que es un territorio con escasa población, la cual es mayoritariamente indígena Inuit (aproximadamente 25 mil habitantes, 85% de ellos son Inuit). El hecho que sea Inuit significa en Canadá que son considerados como ciudadanos como cualquier otro canadiense (lo cual se parece a la situación actual en Chile, donde los indígenas son considerados como individuos iguales en derechos a los demás).
El acuerdo que crea Nunavut incluye derechos sobre el territorio, derechos a compartir los royalties de la extracción de minerales, petróleo y gas, derechos a la gestión de los recursos naturales, recepción de fondos económicos desde el gobierno federal para la gestión gubernamental, derecho a rechazar en primera instancia proyectos comerciales sobre recursos naturales de la provincia. A cambio, los Inuit debieron renunciar al reclamo de derechos basados en el estatus de indígenas.
El desafío enfrentado fue la necesidad de crear una unidad territorial del Estado donde las comunidades Inuit fueran mayoritarias y donde pudieran ejercer altos grados de autonomía y autogobierno dentro de estructuras del Estado canadiense. Uno de los puntos más complejos del caso de Nunavut es que éste se basa en que la población Inuit es la mayoritaria en este territorio. La lógica es que al ser mayoritarios en esta nueva provincia, los Inuit van a ser capaces de usar la institucionalidad canadiense para definir la provincia de acuerdo sus propias prioridades y basados en su propia cultura, lo que sería considerado expresión de su autodeterminación. Sin embargo, la situación demográfica es tan especial que se reconoce que basta que se descubra un yacimiento importante de algún mineral para que miles de nuevos trabajadores no indígenas lleguen a la provincia y puedan dejar a los Inuit como minoría en una provincia que fue diseñada para ellos.
Algunas críticas que se han formulado a la creación de Nunavut son el riesgo que se transforme en un instrumento occidental para asimilar a los Inuit ya que éstos tienen que hacerse cargo de instituciones ajenas a su cultura; la exigencia de que renuncien a sus derechos indígenas para que puedan adoptar los derechos de ciudadanos de una provincia y finalmente (la crítica liberal), que establece un criterio racial para la constitución de una provincia y sus ciudadanos.
Qué podría aportar este caso a Chile? El caso de Nunavut correspondería aproximadamente a la posibilidad de crear unidades territoriales del Estado donde la población indígena sea mayoritaria, manteniendo las mismas instituciones comunes a toda otra unidad territorial del país, pero agregando tipos de instituciones de origen indígena y que permitan un efectivo control de éstos sobre las decisiones internas. Sin embargo, la alta fragmentación y discontinuidad de los territorios indígenas en Chile, probablemente hacen que este modelo sea aplicable solo en algunos pocos casos, por ejemplo en el caso Rapa Nui u otro. En el fondo, usando este modelo un pueblo indígena controlaría políticamente una unidad territorial que contiene básicamente la misma institucionalidad (no indígena) que las otras y este control político sobre esa unidad territorial correspondería a su autonomía y autogobierno.


El modelo de la Provincia de Québec

Agrego la breve revisión de este modelo ya que no me queda claro si Cayuqueo se refiere a Québec por la experiencia de la Convención de la Bahía James o más bien por la autonomía política de la población quebequense al interior de Canada.
Este « modelo » tiene una connotación más profunda dentro de Canadá, cual es objetivo de construir un pais que en su interior contiene dos sociedades cultural, histórica y lingüísticamente diferentes : la población de origen francesa de Québec y la población de origen anglosajona. Y más aun, algo de lo cual Chile podría aprender, el objetivo de construir un pais que sea viable reconociendo su diversidad cultural y lingüística. Con este último objetivo, el Estado de Canadá se ha construido con un altísimo grado de autonomía de cada provincia, justamente para permitir que la sociedad quebequense pueda continuar al interior de Canada, permitiendo así regular adecuadamente los conflictos producto de esta diversidad.
Entonces, la población quebequense tiene su propia provincia, al interior de la cual cuentan con altos grados de autonomía política para definir sus propios modelos de educación, salud, impuestos, políticas de inmigración, etc. todo en el marco del Estado federal de Canadá.
Al igual que en el caso de Nunavut, esta autonomía política en tanto provincia que les permite preservar su lengua y cultura propia, se basa fundamentalmente en que al interior del territorio los quebequenses son aún la mayoría de la población. Un cambio en esta condición de « mayoritarios » dentro de la provincia es crítica (al igual que en Nunavut), por ello para Québec es esencial tener control sobre una función que generalmente se reserva al gobierno provincial : las políticas de inmigración. Manteniendo control sobre las políticas de inmigración Québec puede priorizar la inmigración de población de habla francesa, lo que es un rasgo crítico de la identidad de la población.
Aplicado este « modelo » al caso chileno, sería muy parecido a la situación de Nunavut, es decir, el establecimiento de un territorio delimitado donde un pueblo indígena sea mayoritario y donde se le reconozca el mismo estatus que las otras unidades administrativas del Estado, donde puedan ejercer grados de autonomía gubernamental sobre sus sociedades. Por ejemplo, podría ser la creación de una región indígena (aunque en Chile las regiones tienen escasa autonomía gubernamental, comparadas con las provincias en Canadá), donde todas las instituciones políticas de una región quedarían en manos indígenas (ya que son la mayoría de la población), donde éstos tendrían un intendente propio, gobernadores propios, un CORE propio, organización de municipalidades según consideren más adecuado, SEREMIs propios, etc.

Conclusiones

Canadá tiene experiencias muy interesantes de las cuales sacar lecciones para adaptarlas al caso chileno (u otros paises). También tiene experiencias de las cuales sacar lecciones para no importarlas en ningún país (como el caso de las centrales hidroeléctricas en Manitoba, el « modelo » del sistema de reservas indígenas o de las Reivindicaciones de Tierra (Land Claims), etc), los cuales no he presentado en este texto.
No hay que pensar en Canadá como UN modelo de relaciones entre Estado y Pueblos Indígenas, en realidad hay que pensarlo como VARIOS modelos, todos coexistiendo en territorios diferentes dentro del mismo país, el cual acepta esta gran diversidad interna para lograr que todas estas sociedades y culturas distintas coexistan dentro del mismo país.
Sin embargo, ninguno de los « modelos » existentes en Canadá es considerado como una forma de superación del colonialismo, todos continuan (incluso los casos más avanzados) siendo formas o del antiguo colonialismo, o bien de neocolonialismo o bien, a medio camino entre el neocolonialismo y alguna forma de real postcolonialismo.
Los « modelos » más avanzadas y sobre las cuales Chile podría profundizar para adaptarlos al país son, en mi opinión, la Convención de la Bahía James (y los posteriores Paz de los Bravos y Acuerdos de Sanarrutik, todos en Québec), el Acuerdo Nisga'a (Provincia de Bristish Columbia) y la creación de la Provincia de Nunavut. Estas experiencias son más avanzadas porque todas implican el reconocimiento al carácter de « nación » o « pueblo » de la población indígena de un territorio, todas reconocen el derecho a la autonomía territorial y al autogobierno y asumen el control indígena en la administración de las instituciones de gobierno, en la gestión del territorio, en el control sobre industrias extractivas, en el control sobre sus lenguas y culturas, así como en recibir financiamiento del gobierno para un adecuado funcionamiento.
Sus desventajas son el carácter criticable que toma el derecho indígena (en la mayoría de los casos se les exige renunciar a sus derechos ancestrales, los que son reemplazados por los derechos establecidos en los acuerdos); las limitaciones a la autonomía y autogobierno, ya que en el fondo el derecho de autogobierno se entiende como el traspaso de las funciones del gobierno federal y/o provincial (de tipo occidental) a las comunidades indígenas, las que ahora pueden administrar ellas mismas lo que antes administraba el gobierno; las limitaciones al derecho territorial, ya que se establecen distintos niveles de autonomía territorial (una parte más reducida del territorio queda bajo control casi exclusivo indígena, otra parte queda bajo la cogestión indígena y gubernamental y otras pueden quedar bajo derechos compartidos de uso con la población no indígena); además que todos los casos se originan más por la necesidad de regular los derechos territoriales para proceder a la extracción de recursos más que a la necesidad de responder a las reivindicaciones territoriales indígenas (ese es el motivo de por qué reivindicaciones de otros pueblos indígenas no han recibido el mismo trato desde los gobiernos provinciales o federal, ya que se trata de territorios que no son de mayor interés económico).
El caso del « modelo » de la Provincia de Québec es distinto. Si bien tiene la ventaja de permitir la coexistencia de sociedades diferenciadas al interior de un mismo país, otorgando bastante autonomía política a la provincia, en el fondo aquí la diversidad cultural no se refiere a la originada por la presencia de Pueblos Indígenas, además que se basa en la premisa que la población a la que se quiere proteger su cultura y lengua es la mayoritaria y que existe una cierta continuidad territorial. La desventaja para aplicarla en Chile, en eso se parece al caso de Nunavut, es que este « modelo » exige que la población indígena sea mayoritaria y que exista un alto grado de continuidad territorial, lo cual reduce sus posibilidades de aplicabilidad, ya que implicaría crear « regiones indígenas » sobre territorios o muy reducidos o muy fragmentados para poder asegurar que la población indígena sea realmente mayoritaria y así se asegure que sus decisiones les permitan resguardar sus identidades, culturas y lenguas. Quizá la posibilidad de crear « municipalidades indígenas » sea más viable, excepto que los municipios tienen escaso poder de decisión en muchas de las funciones del gobierno.
Finalmente, de todos los modelos aquí revisados, el « modelo » de la Provincia de Manitoba sería el peor de todos, ya que sería el caso de una unidad territorial del Estado donde coexisten las peores prácticas con las mejores prácticas hacia los pueblos indígenas. En todo caso, estas incoherencias se observan también en las otras provincias revisadas, aunque en menor medida, ya que el caso de la Convención de la Bahía James sólo incluye a dos de los 11 pueblos indígenas existentes en la provincia, muchos de los pueblos no incluidos en esta convención reciben un trato muy distinto (por ejemplo, ver el conflicto con el Pueblo Mohawk de la « Crisis de Oka »); lo mismo se observa en el caso de la Provincia de British Columbia donde el Pueblo Nisga'a logró un acuerdo que es muy distinto al trato que reciben los demás pueblos existentes en la provincia.
Para terminar, como señalé al inicio, en mi opinión cualquier « modelo » que se adopte para ser adaptado al país debe ser hecho en el marco de una negociación y un acuerdo con los pueblos indígenas y no una decisión unilateral del gobierno. Si hay algo que se puede aprender de los « modelos » canadienses más avanzados es este carácter de relación « de nación a nación », relación que se basa en negociaciones largas y complejas sobre principios comunes y para el bienestar común como sociedades diferenciadas, con claras delimitaciones de derechos, obligaciones y territorios implicados.
De inspirarse Chile de estos « modelos » canadienses más avanzados, debería hacerlo superando las limitaciones que estos tienen : la motivación por alcanzar estos acuerdos con los pueblos indígenas debiera ser para el respeto de sus derechos y lograr la coexistencia respetuosa de las sociedades culturalmente diferenciadas que existene en el país (y no sólo para abrir la vía a la explotación económica de los territorios cubiertos por los acuerdos); la no extinción de los derechos indígenas reconocidos por los instrumentos internacionales suscritos por Chile (los acuerdos debieran aplicar los derechos territoriales de los pueblos indígenas y no reemplazarlos como en Canadá); los acuerdos debieran ser la expresión de un real nuevo enfoque de relaciones que realmente superen el neocolonialismo aún existente.
Entonces, la pregunta sigue abierta : de cuál « modelo » de relaciones entre Estado y Pueblos Indígenas estaríamos hablando para Chile?


Bibliografía de consulta

Caso Manitoba :

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Caso Convención de la Bahía James (Québec) :

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Martin, T. (2005). De la banquise au congélateur. Les Presses de l'Université Laval.
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Texto de la Paz de los Bravos : link http://www.gcc.ca/pdf/LEG000000008.pdf


Caso Acuerdo Nisga'a:

Aboriginal Affairs and Northern Development Canada. Nisga'a Final Agreement and Background Information. Link http://www.aadnc-aandc.gc.ca/eng/1100100031292
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Caso Nunavut :

Government of Nunavut. Link http://www.gov.nu.ca/
Légaré, A. (2002). Nunavut : the construction of a regional collective identity in the canadian artic. Wicazo Sa Review, Vol. 17, Nº 2, Sovereignty and governance II, pp. 65-89.
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NOTAS:
[1] Profesor Universidad de La Frontera, Chile. Estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales Aplicadas de la Université du Québec en Outaouais, Canadá. Email : gonzalo_bustamante@yahoo.com
[2] http://diario.latercera.com/2012/04/21/01/contenido/reportajes/25-106793-9-mapuches-lavin-mira-el-modelo-de-canada.shtml
[3] Tierras de Categoría I : de uso o propiedad exclusivo Cri o Inuit. Corresponde a un 1,3% del total del territorio de la Convención.
Tierras de Categoría II : tierras públicas donde Cris e Inuits tienen derechos exclusivos de caza, pesca, trampeo. Corresponden a un 14,4% del total del territorio de la Convención.
Tierras de Categoría III : tierras públicas, pero donde Cris e Inuits tienen derechos de caza, pesca y trampeo sin necesidad de solicitar permiso al gobierno, los no indígenas también pueden cazar y pescar, pero necesitan solicitar permiso al gobierno.
Total del territorio de la Convención : poco más de 1 millón de hectáreas (aproximadamente toda la Patagonia chilena y argentina y un poco más).